Partenariats public-privé en Afrique: pourquoi seulement 5 pays concentrent 50 % des projets réussis

Alors que l’Afrique cherche à combler son déficit infrastructurel estimé à plus de 100 milliards de dollars annuels, les partenariats public-privé (PPP) s’imposent comme un levier incontournable. Pourtant, comme en témoignent de récentes actualités, le continent présente un paysage contrasté, où une poignée de pays trustent les réussites, tandis que d’autres peinent à concrétiser leurs ambitions. L’Égypte, le Maroc et l’Algérie illustrent cette dualité.

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Tandis que l’Égypte mise sur l’Asset Monetization Program pour libérer des actifs publics sans alourdir sa dette, le Maroc combine des PPP d’envergure (LGV, aéroports) avec des réformes tout azimut, alignées sur des objectifs de durabilité. Exemples récents: l’Égypte, soutenue par la SFI, accélère la modernisation de onze aéroports via des PPP, capitalisant sur un cadre législatif mature et une expertise internationale pour attirer des investisseurs de rang mondial.

Le Maroc, quant à lui, déploie une stratégie holistique combinant incitations fiscales, lois PPP pragmatiques (depuis 2014), réformes structurelles (nouvelle Charte de l’investissement), et résolution proactive des freins sectoriels, à l’instar de l’accord historique entre Maroc Telecom et Inwi dans le secteur des télécoms.

À l’inverse, l’Algérie, bien qu’engageant une nouvelle législation sur les PPP, reste aux prises avec des défis structurels: ambiguïté entre privatisation et partenariats, méfiance envers les investisseurs étrangers, et dépendance persistante à un État régulateur centralisateur.

Ce paysage contrasté interroge: pourquoi les dynamiques vertueuses restent-elles l’exception? En filigrane, ces actualités récentes confirment une vérité implacable: dans la mondialisation des infrastructures, l’Afrique ne pourra rattraper son retard qu’en transformant ses cadres juridiques en projets bancables, portés par des institutions crédibles et une vision politique claire. Le reste n’est qu’affaire de volonté… et de mimétisme intelligent.

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Le sujet tombe à pic pour braquer les projecteurs sur un article de la Banque mondiale qui met en avant les résultats d’une étude de la Facilité africaine de soutien juridique (ALSF). Alors que la réglementation sur les marchés publics est bien établie à l’échelle mondiale, la Banque mondiale note que 42 pays africains sur 54 disposent désormais d’une législation spécifique sur les partenariats public-privé (PPP). Mais à y voir de plus près, seulement cinq nations– Égypte, Ghana, Maroc, Nigéria et Afrique du Sud– concentrent plus de la moitié des projets aboutis. Une triste réalité persistante et une hégémonie qui interpelle: pourquoi ces pays dominent-ils le paysage des PPP en Afrique, malgré une réglementation souvent partagée ailleurs?

Pour l’ALSF, «adopter une loi PPP ne suffit pas. Il faut former des négociateurs, simplifier les procédures d’appel d’offres et créer des guichets uniques pour les investisseurs». C’est en ces mots que l’on pourrait résumer l’étude de l’ALSF, qui note un intérêt sans précédent parmi les pays africains pour attirer des investissements privés dans les infrastructures et les services afin de répondre à la demande nationale croissante.

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Égypte, Ghana, Maroc, Nigéria et Afrique du Sud: les piliers du succès

Selon la Banque mondiale, les cadres juridiques hybrides et pragmatiques, les institutions spécialisées et l’expertise technique, les marchés porteurs et la diversification sectorielle, ainsi que la stabilité macroéconomique et la réforme des contrats constituent des leviers déterminants pour les cinq pays leaders.

Si 24 pays africains de tradition civiliste ont adopté des lois PPP, le succès des leaders ne se résume pas à leur appartenance juridique. L’Afrique du Sud, par exemple, opère sans loi dédiée, mais s’appuie sur un système de «common law» robuste et des politiques sectorielles claires. Ainsi, l’on constate que la réussite des PPP ne dépend pas uniquement de l’existence d’une loi, mais de la capacité des institutions à structurer des projets bancables et à instaurer un climat de confiance avec les investisseurs. Le Maroc et l’Égypte, dotés de lois spécifiques, complètent leur cadre par des décrets d’application détaillés, réduisant les ambiguïtés contractuelles.

Sur le volet des institutions spécialisées, les cinq pays disposent d’unités PPP permanentes, intégrées aux ministères des Finances ou autonomes. Au Ghana, le Public Investment Division pilote l’évaluation des projets, combinant rigueur fiscale et analyse de risque. Le Nigéria a renforcé son Infrastructure Concession Regulatory Commission (ICRC), garantissant un suivi post-contractuel. Ces structures, souvent conseillées par des institutions financières internationales (IFIs), maîtrisent les mécanismes de financement hybrides (prêts, garanties, fonds souverains).

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Sur le volet de la diversification sectorielle, l’Égypte et le Maroc misent sur l’énergie (solaire, éolien) et les transports, attirant des investisseurs européens et du Golfe. Le Nigéria, face à un déficit infrastructurel criant (60 % de routes non goudronnées), priorise les autoroutes et les télécoms. L’Afrique du Sud, malgré des défis énergétiques, excelle dans les hôpitaux et les écoles via des modèles de paiement progressif. Ces pays transforment des besoins urgents en opportunités rentables, avec des rendements ajustés aux risques.

En ce qui est de la stabilité macroéconomique, la crédibilité des gouvernements est un facteur-clé. Le Ghana a instauré des clauses de force majeure couvrant les crises politiques, rassurant les investisseurs après des défauts historiques. L’Afrique du Sud, malgré des tensions sociales, maintient un rating financier acceptable grâce à des partenariats transparents avec des opérateurs comme Transnet. Tant d’approches holistiques qui expliquent pourquoi ces cinq nations captent l’essentiel des PPP.

Et les autres...

Pour ce qui est des 49 autres pays africains, la Banque mondiale identifie quatre obstacles majeurs freinant l’essor des PPP: des cadres légaux inadaptés, des lacunes institutionnelles critiques, des risques politiques et macroéconomiques élevés, et une taille de marché perçue comme non rentable. Ces défis, souvent interconnectés, créent un cercle vicieux où l’absence de projets référents décourage les investisseurs, tandis que le manque de financements privés limite la modernisation des infrastructures. Si certains pays, comme le Rwanda ou la Côte d’Ivoire, parviennent à contourner ces barrières par des approches innovantes, la majorité reste prisonnière de systèmes peu incitatifs.

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Si l’Afrique de l’Ouest et centrale affichent un taux élevé de lois PPP (14 pays sur 16), peu de projets atteignent le bouclage financier. En cause: des textes trop génériques, peu adaptés aux réalités locales, note la Facilité africaine de soutien juridique (ALSF). Au Sénégal, malgré une loi de 2014, seulement trois grands PPP (dont l’énergie) ont abouti, faute de mécanismes de garantie.

Autre point obstacle: les pays sans unités dédiées (13 sur 54) pâtissent d’un manque d’expertise. En RDC, les projets miniers restent bloqués par des négociations opaques. Même les pays dotés d’unités PPP, comme le Togo, peinent à attirer des capitaux privés en raison d’une gouvernance perçue comme fragile.

Les investisseurs évitent les économies fragiles (Soudan du Sud, Libye) ou micro-États (Comores, Seychelles), où les coûts de transaction dépassent les rendements. L’Algérie, malgré un PIB élevé, souffre d’un cadre restrictif décourageant les partenariats étrangers.

Des exceptions prometteuses

Selon l’article de la Banque mondiale, certains pays émergent grâce à des niches. Le Rwanda, sans loi PPP, a finalisé le Bugesera Airport via un contrat BOT (Build-Operate-Transfer) structuré avec la Banque africaine de développement. La Côte d’Ivoire, avec sa loi de 2012, développe des PPP dans l’eau potable, soutenus par des subventions européennes.

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L’articulation entre ces obstacles et les réalités locales est frappante. Par exemple, l’inadéquation des cadres légaux se matérialise au Sénégal par des lois PPP trop rigides pour intégrer des garanties contre les fluctuations de devises, pourtant cruciales dans un contexte franc CFA arrimé à l’euro. De même, les lacunes institutionnelles expliquent pourquoi la RDC, malgré un potentiel minier colossal, ne parvient pas à structurer des PPP miniers transparents, laissant filer des milliards de dollars de recettes. Enfin, les risques politiques, comme en Libye ou au Soudan du Sud, dissuade les IFI de s’engager, malgré les besoins criants.

Le rôle crucial des IFIs et des investisseurs privés

La Banque mondiale note également que les cinq champions africains des PPP ont su canaliser l’appui des IFIs (Banque mondiale, BAD) pour renforcer leurs cadres. L’Égypte utilise les prêts de la BERD pour sécuriser des partenariats dans le dessalement. Le Maroc bénéficie de l’expertise juridique de l’ALSF pour rédiger des contrats équilibrés. En la matière, ce ne sont pas les Comores qui diront le contraire. En mars 2024, l’assistance de l’ALSF à l’Union des Comores dans la résolution d’un litige de longue date l’opposant à un opérateur privé dans le cadre d’un projet d’infrastructure s’est couronnée de succès.

Les investisseurs privés privilégient les pays offrant des recettes stables (télépéages, redevances) et une convertibilité des devises. En Afrique du Sud, les projets énergétiques incluent des accords d’achat d’électricité en dollars, limitant les risques de change.

Vers une nouvelle génération de PPP africains

L’étude de l’ALSF souligne l’urgence d’adapter les PPP aux défis climatiques. Ainsi, le Ghana intègre désormais des clauses environnementales dans ses contrats miniers, le Nigéria explore des PPP verts dans l’hydrogène.

Pour les autres pays, l’enjeu est de dépasser le mimétisme juridique. Ainsi, l’Ouganda a, il n’y a pas longtemps, renforcé les capacités juridiques des principales institutions gouvernementales, notamment l’autorité fiscale, le ministère de l’Énergie et de l’Exploitation minière, le ministère des Finances, de la Planification et du développement économique et l’Autorité pétrolière. La Centrafrique a renforcé les capacités de plusieurs de ses cadres gouvernementaux sur la gestion et la restructuration de la dette centrafricaine. Avec le soutien de l’ALSF, le Burundi explore les modalités de négociation et de gestion de ses contrats miniers.

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Si l’Égypte, le Ghana, le Maroc, le Nigéria et l’Afrique du Sud dominent les PPP, leur succès repose sur un mélange de politique, d’outils et de pragmatisme économique. Pour les autres, le chemin reste relativement long mais non infranchissable: l’étude de l’ALSF offre une feuille de route pour transformer les cadres juridiques en projets. Alors que le déficit annuel d’infrastructures routières en Afrique atteint 100 milliards de dollars, les PPP représentent moins une alternative qu’une obligation de survie économique.

L’ALSF, en cartographiant les bonnes pratiques et les écueils, offre un guide pour éviter les pièges du mimétisme législatif et construire des partenariats résilients – à condition que les États africains transforment ces recommandations en actes. Le droit des PPP n’est qu’un squelette, c’est la chair des institutions et le sang de la confiance qui donnent vie aux projets, pourrait-on résume. Un mantra à méditer pour un continent en quête de rattrapage.

Hégémonie de l’Égypte, le Ghana, le Maroc, le Nigéria et l’Afrique du Sud

Source : ALSF; Banque mondiale.